1. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
2. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также - государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также - муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее - организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее - должностные лица) в защите их прав.
Комментарий к ст. 1 Закона о Полиции
1. Термин "полиция" в комментируемом Законе употребляется в нескольких значениях. В данной статье под полицией понимается система (совокупность) учреждений (специфических служб), объединенных одним и тем же назначением, задачами, принципами деятельности и правовым статусом сотрудников. В других же статьях Закона (ст. ст. 12, 13 и др.) под полицией понимаются специфические структурные подразделения органов внутренних дел. Полицией именуется не подразделение органа внутренних дел (не РОВД, УВД и т.д.), а соответствующее подразделение (служба) органа внутренних дел. Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального закона "О полиции" состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом РФ.
2. Подразделения (службы) полиции имеются в каждом органе внутренних дел вплоть до центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ.
3. Начальники данных служб одновременно являются начальниками полиции. Обычно они же - заместители начальника органа внутренних дел.
4. Закрепленные в комментируемом Федеральном законе назначение, функции, права и обязанности полиции в полной мере распространимы как на каждое отдельно взятое подразделение полиции (на полицию), так и на руководителей этих подразделений в органе внутренних дел, а равно подчиненных им сотрудников полиции Российской Федерации.
5. Полиция имеется не только в нашей стране. Настоящий же нормативный правовой акт касается лишь полиции, которая является органом исполнительной власти Российской Федерации. Соответственно, ее полномочия в основном реализуются лишь на территории нашей страны. На территории других государств полиция Российской Федерации может действовать лишь в пределах полномочий, предоставленных ей (сотрудникам полиции) международными договорами, одной из сторон которых является Российская Федерация.
6. Исходя из наименования комментируемой статьи, в ней сформулированы разновидности назначения полиции:
- защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства;
- противодействие преступности;
- защита каждого от преступных и иных противоправных посягательств;
- охрана общественного порядка, собственности;
- обеспечение общественной безопасности;
- оказание содействия государственным, муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.
7. На органы внутренних дел субъекта Российской Федерации и полицию, в частности, правовым актом исполнительного органа этого субъекта не могут быть возложены функции (обязанности), не перечисленные в комментируемой статье (а равно в ст. 12 настоящего Федерального закона), к примеру, государственного контроля за качеством, объемом и оборотом алкогольной продукции. В отношении милиции подобного рода незаконные попытки ранее имели место.
8. В связи с этим следует отметить, что, с одной стороны, правовой статус полиции может быть реализован только в рамках ее назначения. С другой - вышеуказанное назначение полиция может воплощать в жизнь только путем осуществления ею правомерной деятельности. Правомерной же деятельность полиции будет только тогда, когда она использует лишь предоставленные комментируемым Законом или иными нормативными правовыми актами полномочия.
9. Первым назначением полиции законодатель назвал защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. В связи с наличием такого назначения полиция должна разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами меры, направленные на приведение общественных отношений, связанных с жизнью, здоровьем, честью, достоинством правами и свободами людей, в состояние защищенности от общественно вредных, общественно опасных деяний и последствий таковых.
10. Второе назначение - противодействие преступности. Под противодействием преступности здесь подразумевается деятельность полиции в пределах их полномочий:
- по предупреждению преступлений, в том числе по выявлению и последующему устранению причин преступности (профилактика преступлений и преступности в целом);
- по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений (борьба с преступностью);
- по минимизации и (или) ликвидации последствий совершения преступлений.
11. Отдельными назначением полиции законодатель называет также охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Это одни из важнейших функций полиции. Для того чтобы правоприменитель мог правильно уяснить содержание таковых, следует определиться с понятием "общественный порядок". Данная дефиниция в большей степени административно-правовая. Между тем ее исследованию уделяли внимание и специалисты в области других отраслей права. Причем не все их определения общественного порядка были одинаковы.
12. Специалистами в области административного права понятие общественного порядка дано в широком и в узком смыслах слова. В широком смысле слова - это совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всего круга социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые нормами права. Соответственно, общественный порядок как более широкая категория включает в себя и правопорядок. Примерно так же, но несколько иными словами понятие "общественный порядок" интерпретируется в общей теории права. Здесь общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым). Авторы данного определения обращают внимание на то, что в понятие общественного порядка входят лишь социально значимые общественные отношения.
13. Еще одно определение общественного порядка было изложено в работе И.Н. Даньшина. По его мнению, общественный порядок - "это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества".
14. В узком смысле слова общественный порядок понимался ранее как обусловленная интересами всего народа, регулируемая нормами права, морали, правилами общежития и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций. А.В. Серегин характеризовал общественный порядок как "урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности".
15. Данные ученые по-разному расставляют акценты, определяя термин "общественный порядок". М.И. Еропкин считал порядок общественным в связи с тем местом, где возникли и развивались (общественные места) охраняемые общественные отношения. А.В. Серегин полагал, что общественный характер общественного порядка предопределен содержанием общественных отношений, а не местом их реализации.
16. Отличия в суждениях ученых по поводу понятия "общественный порядок" и его содержания на этом не завершаются.
17. Некоторые правоведы в содержание понятия "общественный порядок" включают и общественную безопасность. Так, О.Н. Горбунова пишет: "Общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова". Аналогичной позиции придерживалась И.И. Веремеенко. По ее мнению, общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития общества "систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни".
18. Специалисты в области уголовного права также пытались дать определение общественному порядку. К примеру, П.Ф. Гришаев пишет, что под общественным порядком следует понимать порядок, регулирующий отношения между членами общества, согласно которому каждый из них обязан соблюдать правила в обществе, закрепленные как в правовых нормах, так и в нормах морали. Соблюдение этих правил поведения всеми гражданами гарантирует общественную безопасность, то есть безопасные условия повседневной жизни и деятельности членов общества.
19. Ими провозглашены точки зрения, прямо противоположные тем, которые были высказаны О.Н. Горбуновой и И.И. Веремеенко. Например, А.В. Готовцев утверждает, что коль "общественный порядок - это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность - это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что общественная безопасность несколько шире общественного порядка".
20. В литературе можно встретить и такие суждения, согласно которым между общественным порядком и общественной безопасностью фактически нет различий.
21. Данные утверждения нельзя признать безупречными. Против них прямо высказались некоторые ученые. Содержание комментируемой статьи, то, что Федеральный закон возложил на полицию, с одной стороны, охрану общественного порядка, а с другой - обеспечение общественной безопасности, также может быть одним из доказательств того, что с позиций законодателя общественный порядок и общественная безопасность - это разные, не включаемые в содержание друг друга, категории.
22. С нашей точки зрения, наиболее точным является сформулированное В.И. Зарубиным определение общественного порядка. Под общественным порядком он понимает урегулированные нормами права и морали общественные отношения, в своей совокупности обеспечивающие общественное спокойствие, общепринятые нормы поведения, нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, транспорта, сохранность всех видов собственности, а также уважение общественной нравственности, чести и достоинства граждан.
23. Как правильно отмечает С.С. Яценко, если общественный порядок воплощается в создании обстановки общественного спокойствия, благоприятных внешних условий жизнедеятельности людей, что обеспечивает нормальный ритм общественной жизни, то общественная безопасность проявляется в создании безопасных условий при обращении с источниками повышенной опасности и проведении работ повышенной опасности. Существенные различия между понятиями "общественный порядок" и "общественная безопасность" связаны с нормативными средствами урегулирования данных явлений. Общественный порядок достигается в результате упорядочения общественных отношений с помощью всех форм нормативного регулирования, тогда как общественная безопасность - только с использованием правовых и технических норм.
24. Общественный порядок полиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает.
25. Юридический энциклопедический словарь понятие "общественная безопасность" трактует как систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий.
26. Исходя из наименования данной разновидности назначения полиции и из содержания приведенного определения, функцией полиции является разработка и осуществление предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами мер, направленных на приведение системы существующих общественных отношений в безопасное (соответствующее нормам права) состояние.
27. С учетом содержания определения общественной безопасности буквальное толкование последнего из предусмотренных ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона назначения полиции нацеливает последнюю на обеспечение всех форм и проявлений общественной безопасности. Значит ли это, что на полицию возложено обеспечение, к примеру, и пожарной безопасности? Или же обеспечением пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, безопасности проживания населения и хозяйственной деятельности на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, промышленной безопасности опасных производственных объектов, и др. занимаются подразделения Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)?
28. Разрешить данный вопрос необходимо уже в связи с тем, что в некоторых источниках общественные отношения, связанные с осуществлением пожарной безопасности, прямо указываются как составная часть общественной безопасности, даже когда последняя рассматривается в узком смысле слова. Да и действительно, общество нельзя считать безопасным в тех случаях, когда ему грозит причинение вреда от пожара. Поэтому понятие "общественная безопасность", вернее, весь комплекс общественных отношений, составляющих его содержание, невозможно отделить от общественных отношений, характеризующих пожарную безопасность. Общественной безопасности без пожарной безопасности, как, впрочем, и без государственной, таможенной и других видов безопасности, быть не может.
29. Данное несовершенство формулировки ч. 1 комментируемой статьи приводит к неоправданному расширению назначения полиции. Подобной ситуации могло бы не возникнуть, когда бы в Федеральном законе "О полиции" был указан круг противоправных деяний, от совершения которых "защищает" полиция. Но этого законодателем не сделано. Среди основных направлений деятельности полиции указано такое, как предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О полиции"). Каких правонарушений - не сказано, что дает возможность правоприменителю расширительно толковать комментируемую часть ст. 1 Федерального закона "О полиции" и считать назначением полиции предупреждение нарушений правил пожарной (государственной, таможенной и т.п.) безопасности.
30. Никто не спорит с тем, что к профилактике пожаров (правонарушений, подведомственных ФСБ России, таможенным органам и т.п.) и обеспечению пожарной безопасности целесообразно привлекать не только подразделения МЧС России, ФСБ России, таможенные органы и т.п., но и полицию. В ряде случаев, лишь обеспечив четкое взаимодействие между названными ведомствами, можно добиться эффективности пожарной охраны (государственной, таможенной и т.п. безопасности) как одного из элементов общественной безопасности. Между тем взаимодействие указанных учреждений (министерств и ведомств) невозможно осуществить, пока не будут разделены функции между субъектами взаимодействия.
31. Если назначение полиции - обеспечение пожарной, государственной, таможенной и т.п. безопасности, значит, ее сотрудников можно привлечь к ответственности за необеспечение таковой, за неосуществление своего назначения. А это несколько не согласуется с тем комплексом полномочий, который им предоставлен.
32. Соответственно, напрашивается вывод: назначение полиции - обеспечение общественной безопасности - должно реализовываться сотрудниками полиции с учетом компетенции (подведомственности правонарушений) полиции и с учетом наличия других правоохранительных органов, перед которыми законодателем также поставлена задача обеспечения определенного рода общественной безопасности. Взаимодействие между полицией и другими ведомствами в рамках охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности возможно. А вот дублирование ранее уже осуществленной деятельности представляется нецелесообразным.
33. Одна из приоритетных разновидностей назначения полиции - охрана собственности. Исходя из содержания ч. 1 ст. 209 ГК РФ, право собственности складывается из права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В Российской Федерации имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 2 ст. 212 ГК РФ). Назначение полиции - в пределах ее компетенции принимать меры к защите всех существующих в Российской Федерации форм собственности, законно приобретенных прав и законных интересов всех возможных субъектов права собственности. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и ч. 4 ст. 212 ГК РФ в Российской Федерации признаются и охраняются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (права всех собственников).
34. Причем государственной собственностью в Российской Федерации признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
35. Государственной собственностью также являются не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований земля и другие природные ресурсы.
36. Муниципальной собственностью, в свою очередь, признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 215 ГК РФ).
37. В соответствии с правилами, закрепленными в ст. 301 ГК РФ, собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Согласно же требованиям ст. 304 ГК РФ собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя эти нарушения и не были соединены с лишением владения. Приведенные здесь права принадлежат не только собственнику. Они имеются и у лица, хотя и не являющегося собственником, но владеющего имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения даже против собственника (ст. 305 ГК РФ).
38. Оказание в пределах своей компетенции содействия физическим и юридическим лицам (государственным, муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам этих органов и организаций) в защите указанных и иных прав, свобод и законных интересов - еще одно назначение полиции.
39. О понятии "органы местного самоуправления" см. комментарий к п. 31 ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона.
40. О понятии "иностранный гражданин и лицо без гражданства" см. комментарий к п. 33 ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона.
41. См. также комментарий к ст. ст. 3, 12 настоящего Федерального закона.
