1. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
5. Государственная Дума состоит из 450 депутатов*(18).
Комментарий к Ст. 95 КРФ
1. В ч. 1 комментируемой статьи определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа.
Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам:
- а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов Федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и
- б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.
За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы, и замедлением процесса принятия решений.
Конституция РФ не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхней и нижней палатой парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу как нижнюю палату Федерального Собрания. Такая характеристика не унижает Государственную Думу, поскольку во всем мире нижняя палата пользуется не меньшим уважением, чем верхняя, а полномочий часто имеет больше и они нередко более значимы, чем полномочия верхней палаты.
Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами в ходе законодательного процесса, в ее исключительных правах объявлять амнистию, давать или не давать согласие на кандидатуру главы Правительства, в определенной мере контролировать деятельность Правительства и др., хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия, отсутствующие у Государственной Думы (см. комм. к ст. 93, 102, 103, 106).
2. Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет в настоящее время 83 субъекта, Совет Федерации должен насчитывать 166 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов (Постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации//СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451).
Очевидно, что под исполнительным органом субъекта Федерации Конституция понимает его исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров). Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных положений.
ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869) установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти. Если законодательный орган субъекта Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует поступать, если, например, в республике при наличии Президента исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу.
Нельзя не отметить, что указанный Закон оставлял без внимания некоторые положения Конституции. Он, по существу, превращал Совет Федерации в орган, действующий непостоянно, ибо члены его были руководителями субъектов Федерации и основное место работы у них находилось именно там. В то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а следовательно, и Совет Федерации являются постоянно действующим органом. Игнорировал закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абз. 2) разд. второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о первом составе Совета Федерации); Законом же это исключалось. В упомянутом абз. 2 ч. 9 разд. второго сказано также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе (см. комм. к ч. 1 ст. 99 и ч. 7 и 9 разд. второго).
5 августа 2000 г. Президент РФ подписал новый ФЗ N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм.), который устранил большинство из отмеченных дефектов предыдущего Закона. Новый Закон более последовательно придерживается соответствия конституционному тексту: представители субъектов Федерации суть вместе с тем представители их законодательных и исполнительных органов, которые избираются или назначаются каждый раз этими органами именно в данном качестве; они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата получила возможность функционировать постоянно. Федеральными законами, принятыми в 2004 и 2006 гг. (соответственно N 160-ФЗ и 128-ФЗ//СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5128; 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3427), порядок формирования Совета Федерации частично изменен и уточнен, однако вопрос о созывах Совета Федерации так и остался без изменений: у палаты нет срока полномочий, срок этот есть лишь у ее членов (см. комм. к ч. 2 ст. 96). Впрочем, уже можно встретить утверждения, что нынешний состав Совета Федерации - это его третий созыв. Такие утверждения, конечно, представляют собой натяжку, ибо законодательно регулярное обновление целиком всего Совета Федерации не предусмотрено, так что "третий созыв", как в свое время "второй", может длиться неопределенно долго.
Новые предложения, касающиеся изменения порядка формирования Совета Федерации, содержаться в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 96).
Ни Конституция РФ, ни упомянутый ФЗ не определяют долю состава палаты, которая должна быть укомплектована, чтобы палата считалась правомочной. Однако, поскольку основная часть решений палаты принимается голосами большинства ее членов (ч. 3 ст. 102 Конституции), можно считать, что палата правомочна, если избрано (назначено) большинство общего числа ее членов, определяемого на основе ч. 1 ст. 65 и комментируемой части ст. 95 Конституции. Регламент Совета Федерации, утвержденный его Постановлением от 30 января 2002 г. N 33-СФ (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм.), предусмотрел в ч. 3 ст. 44, что заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины общего числа членов палаты.
Еще в Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд указал, что возможная неполнота состава палат Федерального Собрания не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.
3. Установленный в этой части комментируемой статьи численный состав Государственной Думы - 450 депутатов - это общее число депутатов, исходя из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (вышеупомянутое Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. N 2-П). Так, если, согласно ч. 3 ст. 103 Конституции, постановления Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано или присутствует.
В отношении Государственной Думы ни Конституция, ни ФЗ от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм.) также не установили минимального числа депутатов, которое необходимо избрать для правомочности палаты. Конституция в ч. 3 ст. 103 предусмотрела необходимость абсолютного большинства голосов состава палаты для принятия основной части ее решений, а согласно Регламенту Государственной Думы, утвержденному постановлением палаты от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм.), заседание Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует большинство общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44). Следовательно, если число избранных депутатов окажется менее 226, палата не будет правомочной.
