1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Комментарий к Ст. 4 КРФ

1. Современное понятие государственного суверенитета существенно отличается от все еще традиционного представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI-XVII вв. и сводящегося к полной юридической независимости государства от любой другой власти как внутри, так и вне его. Это устаревшее представление о государственном суверенитете в наше время полностью используется только тоталитарными, антидемократическими режимами. В демократических, правовых государствах их суверенитет является важным средством защиты их независимости, их правомерных интересов, но и в этом случае он определенным образом ограничен как внутренними, так и внешними факторами и нормами.

Независимость государства внутри страны сегодня в РФ ограничена конституционно признанием того, что:

• источником государственного суверенитета является народный суверенитет (ч. 1 ст. 3 Конституции);
• человек, его права и свободы суть высшая ценность, которую государство обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности от нарушения государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), при том что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому не от государства, а от рождения (ч. 2 ст. 17), а ограничение этих прав и свобод государством может иметь место только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст. 56 и др.);
• права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
• за субъектами РФ сохраняется вся полнота государственной власти вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 71-73, ч. 4-6 ст. 76);
• местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133).

Ограничения государственного суверенитета имеют и внешнюю направленность. Народ РФ, принимая Конституцию и при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. комм. к преамбуле), признал, что:

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее внутреннего права. При этом если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.);
• права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17);
• в соответствии с международными договорами РФ каждый вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46);
• РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами (ст. 79), но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с осуществлением суверенного права РФ на заключение таких договоров. Оно возможно, только если это: не влечет ограничения прав и свобод человека; не противоречит основам конституционного строя РФ (например, не создает (вопреки ст. 11) органов, которые осуществляли бы государственную власть в России наряду с органами власти, перечисленными в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ).

Некоторые полезные ограничения этого рода связаны с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических и иных международных организациях, с заключением международных договоров, которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю заинтересованных в этом государств-участников. Вступление России в Совет Европы и ее присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ряду протоколов к этой Конвенции уже повлекли за собой необходимость пересмотра некоторых положений законодательства в соответствии с этой Конвенцией и этими протоколами, создания условий для беспрепятственного обращения граждан в Европейский суд по правам человека и др., а также предполагают продолжение этой работы.

Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для цивилизованных стран начала XXI в. и добровольно принятые народами и государствами, выражают объективно необходимые тенденции дальнейшей гуманизации и демократизации общества, интернационализации и даже глобализации конституционного права.

Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета устанавливают для себя государства - члены таких сообществ, как, например, Европейского Союза. В таких сообществах или союзах создаются надгосударственные органы, решения которых иногда имеют прямое действие в государствах-членах независимо от их национальных властей. Подобные меры нередко вызывают возражения и даже сопротивление государств и народов, ценящих свой суверенитет.

Но по этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (СНГ, в Северной и Южной Америке и т.д.).

В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных уровней сотрудничества, включая возможное создание межгосударственных органов для руководства процессом интеграции, лидеры стран-членов постоянно подчеркивают необходимость сохранения суверенитета этих стран, добровольности их участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.

За попытками отдельных субъектов РФ провозгласить свой суверенитет стояло их стремление ограничить федеральные полномочия и, более того, сепаратизм. Поэтому Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П о Конституции Республики Алтай указал: "Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России...", "...исключает существование двух уровней суверенных властей" и "не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации, наряду с единым суверенитетом России". Конституционный Суд подчеркнул, что "Конституция связывает суверенитет России, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов Федерации только с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конструировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся единство в ее настоящем федеративном устройстве" (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

Формулировка ч. 1 ст. 4 получила развитие и конкретизирована в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства России;

• и ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории РФ, в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные в Конституции;
• и ст. 71, в которой (ч. 1 п. "б") территория России отнесена к федеральному ведению, а в ч. 1 п. "ж" предусмотрено установление правовых основ общего рынка;
• и ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории РФ установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
• и ч. 1 ст. 76, согласно которой на всей территории РФ ее федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комм. к этим статьям).

2. Суверенитет России юридически выражен и в верховенстве на ее территории Конституции РФ и федеральных законов.

Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции. Хотя в ч. 2 ст. 4 Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть их верховенство над другими нормативными правовыми актами в РФ) и хотя федеральные законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на всей территории РФ, правовая сила, уровень верховенства Конституции и федеральных законов различны.

Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и должна применяться на всей территории России;

законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, статья 4 имеет в виду некоторые непременные условия - соответствие этих законов федеральной Конституции, их принятие и опубликование в установленном ею порядке (ч. 3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции РФ, а также федеральных законов, соответствующих ей.

Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют предметы ведения РФ и ее полномочия по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80-129, 134-137).

Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней законы конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных органов (ч. 3 ст. 46).

Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных властей правомочия субъектов РФ (ст. 73) и местного самоуправления (ст. 12, 130-133).

Таким образом, верховенство Конституции РФ и основанных на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие Конституции РФ, подлежат отмене в установленном порядке. В случае явного противоречия между Конституцией РФ и законом или Федеративным договором (разд. второй, п. 1, абз. 4) исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.

Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.

Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта РФ решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос Конституцией РФ, Федеративным договором или иным договором между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъекта отнесен к предметам ведения и полномочиям РФ, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам, в которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76).

Суверенитет РФ, верховенство ее Конституции и соответствующих ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным, демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий между двумя конституционными уровнями государственной структуры (Федерация, ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования. Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной согласованности Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.

Поэтому в 1999-2000 гг. была проделана значительная работа по приведению конституций (уставов) субъектов РФ, не всегда соответствовавших Конституции РФ и федеральным законам, в соответствие с ними.

Отмечая значение Конституции РФ в установлении и развитии современных форм российского федерализма, Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. одновременно подчеркнул, что "особую роль в его становлении сыграл Конституционный Суд России. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти - порою остро конфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления".

3. С вопросами о суверенитете и территории РФ связана и проблема состава субъектов РФ. Конституция не только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению РФ (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в РФ и образование в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности РФ и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов см. комм. к преамбуле).

Целостность территории РФ не означает неизменности ее состава. В последние годы различными политическими и государственными деятелями России все чаще ставятся вопросы о сокращении числа субъектов РФ до 8-12, до 25-30 и т.д. или о полном отказе от образования субъектов РФ с учетом этнического признака. Это сложная задача, в частности, при наличии более чем 20 национальных республик и автономий, многие из которых имеют значительную долю или даже большинство населения, принадлежащее к титульной нации. Мировой опыт многонациональных государств, в составе которых имеются территории, традиционно заселенные разными народами, - федерации (Индия) или унитарные государства с национальными автономиями в их составе (Испания, Италия, Финляндия и др.), не свидетельствует о непримиримом противоречии между равноправием всех граждан независимо от этнической принадлежности, отношения к религии, языка и т.п., с одной стороны, и существованием в их составе этнотерриториальных единиц, желающих сохраниться в этом качестве, - с другой.

Целесообразное сокращение числа субъектов РФ и укрупнение их размеров требуют сохранения существующих и формирования новых, жизнеспособных с социально-экономической, политической и организационно-управленческой точек зрения. Но включение в этот процесс национальных республик и автономий дополнительно требует особой тщательности и осторожности: в ряде случаев это может вызвать нежелательные проблемы в межнациональных отношениях, чего следует всемерно избегать.

Часть 3 ст. 4 посвящена внешнеполитическому, межгосударственному аспекту суверенитета РФ. Целостность и неприкосновенность ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение ее суверенитета в отношениях с другими государствами и международными организациями, предусмотрены многочисленными международно-правовыми актами. В их числе - Устав ООН, Устав Совета Европы, основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности территории от опасности нападения со стороны других государств являются одной из функций РФ, как и любого государства. Межгосударственные разногласия по территориальных вопросам вообще должны решаться только мирными средствами в соответствии со справедливыми международно-правовыми правилами.