1. В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель.
2. Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.
3. Использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии со статьей 78 настоящего Кодекса в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
4. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.
Комментарии к ст. 80 ЗК РФ
1. Фонды перераспределения земель впервые стали создаваться в период проведения аграрной реформы, когда ставилась задача создания фермерских хозяйств и необходимо было найти источники предоставления земли тем лицам, желающим создать крестьянское (фермерское) хозяйство, которые не являлись членами сельскохозяйственных предприятий и не имели права на получение земельной доли. Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" предписывалось включить в фонды перераспределения земель участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам сельскохозяйственных предприятий. Местные администрации обязывались организовывать продажу земель фонда по конкурсу и передачу их в аренду с правом последующего выкупа.
Однако в законодательстве того времени не было достаточно четко указано, что земли фонда перераспределения являются сельскохозяйственными землями. Статья 96 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. гласила, что все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с законодательством, являются землями запаса. Получалось, что изъятые сельскохозяйственные земли переходили в категорию земель запаса, т.е. их целевое назначение терялось, и они затем могли быть предоставлены и для иных, несельскохозяйственных, целей. Поэтому очень важным явилось включение в новый Земельный кодекс комментируемой статьи, в соответствии с которой временно неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения предоставляются только для сельскохозяйственного использования.
При этом цели перераспределения земель, указанные в п. 1 комментируемой статьи, включают практически все возможные направления использования сельскохозяйственных земель, предусмотренные законодательством, и, соответственно, любым физическим и юридическим лицам в указанных целях могут быть предоставлены земельные участки из фонда перераспределения.
2. Изучение приводимого в п. 2 комментируемой статьи перечня позволяет сделать вывод о том, что при создании фонда не ставится задача искусственного перераспределения земель (как это предполагалось в начале аграрной реформы), выявления и изъятия недостаточно эффективно использующихся участков и т.п. В статье названы те случаи появления свободных земель, которые всегда так или иначе имеют место в реальной жизни и предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Создание же фонда перераспределения имеет цель не допустить перетекания таких земель в иные категории земель, не связанные с сельскохозяйственным использованием.
Добровольный отказ от земельных участков регламентирован ст. 53 Земельного кодекса. При добровольном отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа или сельского поселения либо, в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории, - собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка; при добровольном отказе лица от права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования земельным участком распоряжение данным участком осуществляет государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления - собственник земельного участка (см. комментарий к ст. 53).
Что касается перехода земельных участков государству по наследству, то все возникающие в связи с этим отношения регулируются в соответствии с нормами части третьей ГК РФ. Наследование осуществляется по закону и по завещанию; наследование по закону имеет место, когда и поскольку оно не изменено завещанием. Если же нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследства, либо все наследники лишены завещателем наследства, имущество умершего по праву наследования переходит к государству.
Принудительное изъятие земельного участка возможно по нескольким основаниям. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, по основаниям, указанным в ст. 49 ЗК РФ (см. комментарий к ней). При этом у собственника земли такое изъятие осуществляется путем выкупа (ст. ст. 279 - 282 ГК РФ). Без какой-либо компенсации осуществляется конфискация по решению суда земельного участка у собственника как санкция за совершение уголовного преступления или за умышленное систематическое совершение земельных правонарушений (ст. 50 ЗК РФ), а также принудительное лишение прав на земельный участок в случае его ненадлежащего использования или использования не в соответствии с его назначением (ст. ст. 284 - 287 ГК РФ, ст. 54 ЗК РФ).
Перечень источников поступления земель в фонд перераспределения, приведенный в ч. 2 статьи, является исчерпывающим. Однако, на наш взгляд, было бы логичным включить в него и иные случаи, например приобретение земельного участка субъектом Федерации по сделке, в том числе при обязательном приобретении участка в силу ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения у лица, который не имеет права обладать участком на праве собственности, при отсутствии желающих приобрети этот участок.
Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено (п. 11 ст. 3), что с момента вступления Земельного кодекса в силу в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на дату вступления Кодекса в силу в фондах перераспределения земель, образованных в соответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР".
В соответствии со ст. 18 Земельного кодекса не переданные в частную собственность земельные участки государственного фонда перераспределения земель могут находиться в собственности субъектов РФ. Естественно, если участок в частную собственность предоставлен, он не может находиться в собственности государственной или муниципальной и, соответственно, в фонде перераспределения. Но на вопрос, остается ли в фонде перераспределения участок, предоставленный в аренду или пользование, прямого ответа действующий Земельный кодекс не содержит.
Подобные вопросы связаны с тем, что в комментируемой статье установлены только основные положения, касающиеся фонда перераспределения земель, более детальная регламентация отсутствует и в других федеральных нормативных правовых актах. Однако большинство субъектов РФ своими законами регулируют наиболее существенные вопросы, относящиеся к правовому статусу фонда перераспределения.
Так, в соответствии с Законом Алтайского края от 14 марта 2003 г. N 8-ЗС "О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 10 июля 2007 г.) администрация Алтайского края обязана выкупить по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в собственности лица, которому он не может принадлежать по указанным в федеральном законе основаниям, и при отсутствии лица, изъявившего желание приобрести его на торгах (конкурсах, аукционах), если данный земельный участок граничит с землями фонда перераспределения.
Закон Корякского автономного округа от 5 июня 2006 г. N 181-ОЗ "Об управлении и распоряжении земельными ресурсами, находящимися в собственности Корякского автономного округа" в ст. 8 устанавливает, что земельные участки, находящиеся в окружной собственности, могут быть зарезервированы и переведены в состав категории земель запаса, с последующим их использованием в интересах округа, в том числе отличных от существующего разрешенного использования земель, либо в фонд перераспределения земель для сельскохозяйственного производства. Резервирование земельных участков, перевод их в состав категории земель запаса, в том числе с целью включения в фонд перераспределения земель для сельскохозяйственного производства либо для создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий, находящихся в окружной собственности, осуществляется на основании решения губернатора Корякского автономного округа.
3. Согласно Закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения (абз. 5 п. 4 ст. 10) земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Ряд субъектов РФ устанавливает перечень лиц, имеющих право на безвозмездное предоставление земельных участков из фонда перераспределения.
Например, согласно Закону Республики Бурятия от 11 мая 2006 г. N 1636-III "О предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков или земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения в республике Бурятия" земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут предоставляться бесплатно в собственность гражданам:
- ранее имевшим право на получение земельной доли при реорганизации и приватизации сельскохозяйственных организаций, но по каким-либо причинам не реализовавшим свое право;
- занятым в социальной сфере в сельских поселениях (работники организаций здравоохранения, культуры, образовательных учреждений, социальной защиты), проживающим на территории муниципального района, в котором сельскохозяйственная организация образована;
- в целях создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения, выпаса скота в размерах, определяемых в соответствии с законодательством, в случае если ранее этим гражданам земельные участки безвозмездно не предоставлялись.
Однако в случае, если гражданин ранее воспользовался правом на безвозмездное приобретение земельного участка, реализация им права на приобретение в собственность земельного участка, находящегося в фонде перераспределения земель, осуществляется на возмездной основе.
Размер земельного участка, предоставляемого в собственность гражданину бесплатно из фонда перераспределения земель, не должен превышать среднерайонную норму, ранее установленную соответствующими органами местного самоуправления для осуществления реорганизации или приватизации сельскохозяйственных организаций и определенную в зависимости от качества сельскохозяйственных угодий.
Предоставление в собственность земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель, юридическим лицам для целей сельскохозяйственного производства осуществляется во всех случаях на возмездной основе, за исключением случаев предоставления им земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель, на безвозмездной основе, установленных законодательством.
В Республике Саха (Якутия) согласно Закону от 8 ноября 2007 г. 512-З N 1039-III "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в республике Саха (Якутия)" только граждане, занимающиеся в течение 10 лет ведением личного подсобного хозяйства, имеют право однократно бесплатно приобрести в собственность полевой земельный участок из фонда перераспределения земель. Гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, сайылычное хозяйство, личное подсобное хозяйство, а также гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и сельскохозяйственным организациям земельные участки из фонда перераспределения земель предоставляются в аренду. Указанные лица могут приобрести такие земельные участки в собственность по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом Республики Саха (Якутия), по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка.
Согласно Закону Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2003 г. 52-З N 107-III "О сайылыках" сайылычное хозяйство - традиционно сложившаяся форма ведения хозяйства в летнее время года, создающаяся для расширения производства сельскохозяйственной продукции за счет более рационального использования сельскохозяйственных угодий за чертой сельских населенных пунктов. Хозяйственная территория сайылыка включает в себя летнюю усадьбу (жилье, производственные и иные постройки, огород), загон общего пользования для телят, пастбище для скота и лошадей.
Во Владимирской области в соответствии с Законом от 12 марта 2007 г. N 19-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Владимирской области" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в фонде перераспределения земель, предоставляются гражданам РФ, являющимся работниками сельскохозяйственных организаций и проработавшим в них не менее 3 лет, постоянно проживающим в сельской местности. Участки предоставляются в собственность однократно бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, животноводства, сенокошения, выпаса скота в размере, установленном действующим законодательством. Сельскохозяйственным организациям такие участки могут предоставляться однократно в собственность на безвозмездной основе исключительно для сельскохозяйственного производства.
В Пензенской области установлено, что к земельным участкам, сформированным из земель фонда перераспределения земель Пензенской области, не применяются введенные Законом этой области нормы минимальных размеров образуемых новых земельных участков.
Статья 26 Закона Пензенской области от 7 апреля 2003 г. N 461-ЗПО "О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области".
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит норму об общедоступности сведений о наличии земель в фонде перераспределения. Это очень важно, поскольку, исходя из полученных сведений, граждане и юридические лица могут планировать вопросы создания новых садоводческих объединений, фермерских хозяйств, расширения площадей имеющихся сельскохозяйственных угодий и т.д. Представляется, что конкретные правовые гарантии общедоступности названных сведений следует закреплять в нормативных актах субъектов РФ, в частности путем определения органов, ответственных за предоставление данных сведений, средств массовой информации, в которых надлежит публиковать сведения о поступлении земельных участков в фонд перераспределения, и т.д.
