1. Водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

2. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

3. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.

4. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

5. Уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

7. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Комментарии к ст. 2 ВК РФ

Устанавливается определенная иерархия водного законодательства: Водный кодекс РФ, иные федеральные законы, законы субъектов Федерации.

Необходимо раскрыть структуру главного акта водного законодательства - нового ВК РФ.

Первая глава Кодекса "Общие положения" содержит общую характеристику водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и определен круг участников водных отношений.

В главе второй "Право собственности и иные права на водные объекты" закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Федерации, муниципальному образованию, физическому, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

Глава третья посвящена договору водопользования и решению о предоставлении водного объекта в пользование. В ней регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе четвертой "Управление в области использования и охраны водных объектов" определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные функции управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов и т.д.). Важным новшеством ВК РФ является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частных лиц. При этом органы власти субъектов Федерации заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.

В главе пятой "Водопользование" устанавливаются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом в отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства, ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства водных объектов, имеющих важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.

В главе шестой "Охрана водных объектов" наряду с общими положениями об охране водных объектов предусматриваются требования по особым видам водных объектов (болота, ледники и снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т.д.). В Кодексе весьма подробно определен правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось лишь на уровне подзаконных нормативных правовых актов. При этом жесткие требования федерального Правительства смягчались требованиями субъектов Федерации.

Наконец, в седьмой главе "Ответственность за нарушение водного законодательства" предусматриваются уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством РФ.

Действие статьи 2 нацелено на соблюдение приоритета Водного кодекса - "ядра" водного законодательства. В свое время на основании ВК РФ 1995 г. были приняты Федеральные законы от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал". В настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону о введении в действие Водного кодекса Российской Федерации 2006 г. предусматриваются изменения в Законе об охране озера Байкал.

Согласно комментируемой статье водное законодательство понимается лишь как законы Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, определение российского водного законодательства дано не в расширительном, а в узком, строгом смысле слова. В свою очередь, при всей своей важности указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований в понятие "водное законодательство" не входят. Необходимость разграничения законов и иных нормативных правовых актов объясняется принципиальными различиями в их юридической силе. Закон имеет высшую юридическую силу, а иные нормативные правовые акты издаются во исполнение законов и поэтому являются подзаконными. Это нельзя понимать как категоричное отрицание роли органов исполнительной власти в правовом регулировании водных отношений. Ведь и в ряде стран с развитой рыночной экономикой (Япония) законы конкретизируются и "подкрепляются" постановлениями правительства, ведомственными инструкциями и приказами.

Дело несколько в ином: правительственное и ведомственное регулирование не должно заслонять и вытеснять регулирование отношений посредством закона и допускать выгодные для недобросовестного чиновника трактовки закона.

С принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу, наконец, утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух или даже трех десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять в связи с новым Кодексом. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам. Так, постановления Правительства РФ разрабатываются уполномоченным на то Министерством природных ресурсов РФ (далее - МПР России) по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления водным фондом и его охраны, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование и платности водопользования, реализация бассейновых принципов управления, утверждение целевых показателей качества воды, контрольно-надзорная деятельность.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 189(903) от 1 ноября 2006 г. С. 20, 21.

Таким образом, отдельный блок составляют подзаконные акты о предоставлении водных объектов в пользование и о регулировании платы за пользование ими. В частности, принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности".

В связи с передачей полномочий на региональный уровень приняты Постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений", от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых предана органам государственной власти субъектов Российской Федерации".

В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таковы, например, Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения", от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов".

Существующее водное законодательство субъектов Федерации было разработано в 90-е годы, как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. В ряде краев и областей действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства.

Иногда принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон", устанавливающий правовой режим Эльтонской природной территории (по аналогии с Байкальской природной территорией), предусматривающий экологическую паспортизацию хозяйственных объектов, а также ликвидацию и перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов. Согласно статье 3 указанного Закона предусматривается функциональное разделение Эльтонской природной территории на природоохранную, рекреационную, лечебно-оздоровительную, агрохозяйственную зоны, а также зону обслуживания посетителей и зону регулируемого туризма. Помимо актов по отдельным аспектам водного хозяйства принимаются и специальные областные законы, посвященные полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. N 1415-ОЗ "О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр между органами государственной власти области").

На уровне субъектов принимаются и подзаконные акты (по договорным отношениям, очистке русел, нейтрализации стоков, по благоустройству и оздоровлению близлежащей городской территории). Принимаются акты по водоохранным и санитарным зонам, а также зонам отдыха. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Москвы от 19 октября 1999 г. N 958 (в ред. от 29 июля 2003 г.) "Об утверждении Временного положения о водоохранных зонах водных объектов, расположенных на территории г. Москвы, и их прибрежных защитных полосах и Программы градостроительных работ по установлению границ водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос".

Подобные акты принимались и в других регионах (например, Постановление правительства Вологодской области от 17 мая 2006 г. N 472 "О водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах"). Согласно этому акту водоохранные зоны и их прибрежные защитные полосы определяются для рек, озер, водохранилищ, других водоемов и водотоков названной области.

В других федеративных государствах (ФРГ, США, Австралия, Канада) водные отношения также в значительной мере регулируются на уровне субъектов федерации (соответственно в землях, штатах, провинциях).

В зависимости от природно-климатических условий и времени освоения территорий в разных штатах США существуют разные порядки водопользования. В ряде засушливых и сравнительно поздно освоенных штатах действует правило старшинства водопользования (первый по времени - первый по праву). В "старых" восточных штатах США применяют так называемые принципы берегового права, заключающиеся в исключительном праве на водопользование прибрежных земельных собственников. В США имеет место разрешительный порядок природопользования.

Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М.: Юридическая литература, 1993. С. 8, 53, 117, 170, 175; Сиваков Д.О. Правовая охрана вод: американский опыт // Вестник Московского государственного университета леса (Лесной вестник). 2006. N 3(45). С. 88 - 91; Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: БЕК, 1997. С. 180 - 183.

В ФРГ конкретные законы по правовому режиму земель, вод, недр, флоры и фауны, природных ландшафтов и охраняемых территорий издаются и применяется федеральными землями. Традиции регионального водного законодательства восходят к XIX в., когда земли были княжествами.

В Австралии действуют законодательные акты как федерации, так и отдельных штатов, служащие защите от различных видов загрязнения окружающей среды. Таковым, например, является принятый в штате Южная Австралия в 1987 г. Закон об охране вод от загрязнения нефтью и иными вредными веществами.

Водное право и водное законодательство не стоят на месте с отменой советских нормативно-правовых актов. В частности, согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" вместо системы ГОСТов будут приниматься технические регламенты. В области водного хозяйства долгое время разрабатывался проект Федерального закона "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".

Российское водное законодательство тесно взаимосвязано с источниками международного права, прежде всего с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., участницей которой является Россия. Важным достоинством этого фундаментального международного договора является достаточно подробное определение правовых режимов внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В сущности, названная Конвенция - ключевой акт международного морского права.

На межгосударственном уровне действует так называемое международное речное право - совокупность правовых норм, определяющих статус водоемов и водотоков, находящихся на территории двух и более государств. Сферой его действия охвачены отношения по изучению, использованию и охране больших и малых, естественных и искусственных водных объектов либо целых водных систем (бассейнов рек и т.д.). Основным актом международного речного права является ратифицированная Россией Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде и т.п.). Кроме того, Россия исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране международных водотоков и водоемов.

Озабоченность международного сообщества относительно болот и других природных объектов, не выдерживающих бесцеремонного "хозяйственного освоения", побудила заключить Конвенцию от 2 февраля 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитаний водоплавающих птиц. По месту заключения в одном из иранских городов Конвенция получила название Рамсарской, а дата - 2 февраля - стала Международным днем водно-болотных угодий.

В круг водно-болотных угодий входят не только болота и заболоченные территории, но и мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны). Россия, как и иные государства СНГ, является участником Рамсарской конвенции.

Некоторые специалисты выдвигают новый термин: "международное водное право". Данный термин гораздо шире, чем "международное речное право". Дело в том, что отношения в области водного хозяйства даже на международном уровне регулируются с применением как публично-правовых, так и частноправовых норм. В ходе общеевропейского и международного осознания водных проблем возникли условия для консолидации комплексного правового массива, призванного регламентировать отношения в области водного хозяйства. Его можно именовать международным водным правом, но есть основания применять термин "международное речное право" в широком смысле слова.

И международные договоры, и водное законодательство, и подзаконные акты являются источниками водного права. Водное право - система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов. Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение, и т.д.) как естественных (реки, озера моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды). Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, обычаях.

Водное право имеет свой метод регулирования, состоящий из специфических способов, средств и приемов воздействия на общественные отношения. Оно регулирует общественные отношения путем как властных предписаний, так и предоставления субъектам этих отношений самостоятельности и равноправия. Первый способ применяется при административном акте предоставления водоема в пользование (либо изъятия такового из пользования), второй - при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.